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我國開展行政體制改革的意義、成就及推進策略

時間:2020-03-26 來源:中國浦東干部學院學報 作者:蔣俊杰 本文字數:11766字

  摘    要: 當前國際環境日趨復雜,信息技術革命日新月異,社會主要矛盾發生深刻變化,新一輪開放高水平推進,這些新情況新變化對深化我國行政體制改革,推進政府治理現代化提出了更高要求。黨的十八大以來,我國行政體制改革向縱深發展,突出政府職能轉變的主線,穩步推進大部門體制,深入推進“放管服”改革,決策科學化、民主化和法治化進程加快。按照黨的十九屆四中全會《決定》的新部署,深化行政體制改革,推進政府治理現代化要在價值取向、組織結構、職責體系、運行過程、技術支持、法治保障等層面進行全方位系統性深入改革。

  關鍵詞: 黨的十九屆四中全會; 行政體制改革; 政府治理;

  Abstract: New situations and changes such as increasing complexity of international environments, rapid progress of the information technology revolution, profound change of major social contradictions, and quality promotion of a new round of opening-up raise further demanding requirements in deepening administrative system reform and promoting modernization of governance in China. Since the 18 th Party Congress, administrative system reform in our country has advanced in depth, highlighting the theme of government function transformation, steadily promoting super-ministry system, profoundly advancing the reform of “delegation, regulation, and service”, accelerating the process to make decision-making more scientific, democratic, and legitimate. According to the latest arrangements made by the Decision of the Fourth Plenary Session of the 19 th CPC Central Committee, omnidirectional and systematic reform should be carried out in such dimensions of value orientation, organizational structure, responsibility system, operational process, technological support, and legal security to deepen administrative system reform and promote governance modernization.

  Keyword: Fourth Plenary Session of the 19th CPC Central Committee; administrative system reform; governance;

  黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》),對完善國家行政體制作出了新的部署,為深化我國行政體制改革,推進政府治理現代化提供了根本遵循和行動指南。深化行政體制改革,推進政府治理現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容,是我國新一輪對外開放的必然要求,也將為我國高質量發展提供有力的制度支撐。

  一、深化行政體制改革,推進政府治理現代化的現實需求

  1. 國際環境日趨復雜。

  當今世界面臨百年未有之大變局,全球經濟深度融合發展,全球經濟治理體系、國際經濟秩序乃至世界經濟格局正在重新調整,世界經濟結構失衡、國際金融市場波動、需求不足等深層次的問題尚未解決。美國和歐洲等主要發達國家在世界經濟中發揮的作用開始出現變化,在全球經濟總量中的份額不斷縮減,貿易保護主義和逆全球化思潮再次出現并不斷升級,對仍處于恢復期的全球經濟造成了極其不利的影響,已經演變成為國際政治經濟事務中各國普遍關注的一個熱點問題。特朗普政府實施“美國優先”的政策,對中國進行戰略上的打壓和防范,縱容其他國家對我國進行圍堵,試圖打亂中國發展的節奏。在此復雜背景下,國與國之間的競爭不僅表現為貿易之爭和科技之爭,更表現為深層次的國家治理體系和治理能力的競爭。政府治理作為我國國家治理的重要組成部分,在推動改革發展、防范化解重大風險、制定和落實各項政策中扮演著重要角色,也對我國從容應對日益復雜的國際形勢,不斷提升在國際上的影響力和感召力起著舉足輕重的作用。

  2. 新一輪高水平開放的倒逼。

  2018年底,中央經濟工作會議首次提出“要適應新形勢、把握新特點,推動由商品和要素流動型開放向規則等制度型開放轉變”。[1]推進制度型開放就是要在國內規則和制度體系層面與高標準全球經貿規則接軌,建立公平、透明、規范的現代開放市場經濟體制,變革政府治理方式,形成法治化、國際化、便利化的營商環境。中國越是融入經濟全球化,越是深度參與國際競爭,就越需要以規則等制度型開放為基礎,以法治化、市場化手段推進深層次、寬領域、高水平開放。[2]就政府治理而言,制度型開放必然要求我國進一步厘清政府與市場的關系,實現與國際規則的接軌,切實轉變政府職能,并對原有的行政審批制度和監管方式進行改革創新。例如,在推進自由貿易試驗區建設進程中,我國采取了一系列投資自由化和便利化的舉措,在外商投資領域實行準入前國民待遇加負面清單管理的新模式。負面清單管理模式也將撬動我國政府治理方式變革。政府的事前審批減少,監管重心后移,能否設計有效的事中事后監管新模式決定了新一輪開放的廣度和深度。
 

我國開展行政體制改革的意義、成就及推進策略
 

  3. 高質量發展的內在需求。

  構建適應新時代要求的政府治理體系是高質量發展的內在需求和重要支撐。我國經濟正在由高速增長階段轉向高質量發展階段,經濟發展的環境、條件、任務、要求等都發生了新的變化,必須堅決摒棄GDP掛帥的思維。在高質量發展階段,我國經濟發展中出現需求結構調整和產能過剩的矛盾,經濟增長的內生動力不足,新舊動能轉換困難,去產能和去杠桿難度大,金融風險集聚,一些地區環境污染問題依然嚴重,人民群眾生活存在許多實際困難,我國經濟社會發展面臨的內外環境更加復雜,這些問題的產生和解決一定程度上都與我國的政府治理體系和治理能力息息相關。推動高質量發展意味著各級地方政府的職能體系將發生重構,工作重心將發生轉移。對地方政府的考核指標也將重塑,更加注重就業創業、質量效益、風險防控、穩定性、可持續性等指標,以構建一個科學的質量發展的指標體系。[3]習近平總書記強調,“要改進考核方法手段,既看發展又看基礎,既看顯績又看潛績,把民生改善、社會進步、生態效益等指標和實績作為重要考核內容,再也不能簡單以國內生產總值增長率來論英雄了”。[4]419經濟高質量發展也迫切要求政府在治理理念、行為方式、工作流程和權力運行等方面作出相應的變革,為推動高質量發展提供重要支撐。

  4. 社會主要矛盾發生深刻變化的必然要求。

  黨的十九大報告對我國社會主義初級階段主要矛盾進行了重新界定,明確指出“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。[5]這表明社會主義現代化建設的內容更豐富、更充實。社會主要矛盾的轉化,反映了我國社會發展的巨大進步和新的階段性變化,反映了黨和國家事業發展的重點要求,是中國特色社會主義進入新時代的重要標志。我國社會主要矛盾的變化,不是一個單純的概念改變,而是關系全局的歷史性變化,反映了我國在新發展階段的總體要求,對政府治理提出了一系列新挑戰和新要求。與改革開放初期的社會主要矛盾相比,從“物質文化需要”上升到“美好生活需要”,人民群眾的需要變得更為復雜多元,它不僅是一種動態的增量需求,同時還是人民群眾對物質、精神和權利等方面的綜合性需求。這就要求各級政府要在繼續推動經濟、政治、文化、社會和生態文明建設的基礎上,更加注重解決好發展在區域間、城鄉間、不同群體間的不平衡不充分問題,大力提升發展質量,持續推動人的全面發展,不斷提高人民群眾的幸福感和獲得感。除此之外,推進政府治理現代化要拓寬人民群眾利益表達和參與決策的渠道,提高政府決策的科學化、民主化和法治化水平。

  5. 新一代信息技術的強勁賦能。

  近年來,互聯網、大數據、云計算和區塊鏈等技術層出不窮,深刻地改變了政府的決策模式、政務服務和監管方式。互聯網、大數據等技術已經滲透并應用到我國的各行各業和人們的日常生活中,不可避免地影響著各級政府的政務服務方式。例如,我國各地方政府加快流程再造和數據共享,聚焦企業和人民群眾辦事中的痛點、難點和堵點問題,深度整合部門辦事事項,打造移動政務服務App,實現政務服務“掌上通”。對于大數據,目前尚沒有統一的定義,比較有代表性的是3V定義,即認為大數據需滿足3個特點:規模性(Volume)、多樣性(Variety)和高速性(Velocity)。IDC認為大數據還應當具有價值性(Value)。[6]通過大數據分析,政府可以精準發現各類社會問題,預測社會發展態勢,有效避免公共決策的模糊化和隨意性,把有限的資源投入到人民群眾有迫切需求的領域,這將極大地提升政府決策的科學化、智能化和精準化水平。區塊鏈技術具有去中心化和不可篡改等特點,為解決信任成本的問題提供了可靠的技術支撐。區塊鏈技術在政府治理領域大有用武之地,必將改變傳統的行政監管模式和政務服務方式。

  二、黨的十八大以來我國行政體制改革取得的進展

  自改革開放以來,我國集中對行政體制和機構設置進行了八次重大改革,特別是黨的十八大以來,我國行政體制改革向縱深發展,以政府職能轉變為主線,大力推進簡政放權,不斷深化行政審批制度改革,高度重視運用現代信息技術優化政府流程和創新監管方式,為經濟社會協調發展提供了強大的治理基礎。

  1. 穩步推進大部門體制改革。

  大部門體制改革是黨的十七大報告中提出的改革思路。黨的十八大報告再次提及大部制,要求“穩步推進大部門制改革,健全部門職責體系”。[7]黨的十九大報告提出,要“統籌考慮各類機構設置,科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責”,“在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公”。[5]大部門體制改革就是對職能相近、業務趨同、權責交叉的部門或事項,進行重新整合、流程再造,由一個相對集中的部門統一管理,以有效解決職責錯位和交叉、部門推諉扯皮、行政效能低下等問題。例如,2013年國務院組建國家衛生和計劃生育委員會,將衛生部的職責、人口計生委的計劃生育管理和服務職責整合。同時,將人口計生委的研究擬訂人口發展戰略、規劃及人口政策職責劃入國家發展改革委。國家中醫藥管理局由國家衛生和計劃生育委員會管理。不再保留衛生部、人口計生委。[8]為適應經濟社會發展的需要,根據政府職能的變化,我國還適時增設或調整政府機構。例如,2018年國務院進行機構改革,新增了應急管理部、退役軍人事務部,撤銷環境保護部組建生態環境部,撤銷農業部組建農業農村部等。在這次機構改革中,新設立的應急管理部整合了公安部的消防、林業局的森林防火、農業部的草原防火、水利部的防汛等多個部門的職能,以破解職責交叉、推諉扯皮和“鐵路警察各管一段”的管理困境。

  2. 深入推進“放管服”改革。

  黨的十八大以來,我國以政府職能轉變為核心,不斷深化行政體制改革,持續推進“放管服”改革的系統工程,有效激發市場活力和社會創造力。“放”就是簡政放權。當經濟處于中高速發展時期,要保持高質量發展,政府就要簡政放權,進一步激發市場活力。在簡政放權中,我國各級政府抓住行政審批制度改革這一“當頭炮”和“先手棋”,刀刃向內,進行自我革命。2013年,國務院就提出了要把全國共計1.8萬多項行政審批事項,其中中央層面的1700多項、地方層面的1.7萬項,減掉三分之一的改革任務。[9]截至2019年10月,國務院部門行政審批事項削減超過40%,工業生產許可證種類壓減1/3以上,取消、減征、減免中央和省級政府行政事業性收費超過1000項,企業開辦不動產登記等事項辦理時間壓縮50%以上。[10]從自由貿易試驗區開始,我國政府積極探索準入前國民待遇加負面清單管理模式,對市場主體確立“法無禁止皆可為”的行政理念。在商事制度改革方面,各地政府推行“多證合一、一照一碼”登記制度改革,變“先證后照”為“先照后證”,緩解市場主體辦證難問題,為高效快速辦理企業掃清制度性障礙。

  “管”是指在簡政放權的基礎上完善事中事后監管模式。只有事中事后管得更好,才能放得更開,否則政府管理就會出現監管缺位和監管漏洞。上海浦東新區于2013年底率先探索監管體制改革,整合工商、質檢、食藥監等職責,組建市場監督管理局,推進地方行政綜合執法改革,后又將物價監管等職能合并進來。2018年的國務院機構改革中,國務院組建市場監管總局。在監管方式創新上,推行“雙隨機、一公開”,破解市場主體的“井噴式”增長和原有監管方式落后、執法力量不足的矛盾。2019年2月,國務院發布《關于在市場監管領域全面推行部門聯合“雙隨機、一公開”監管的意見》,建設本轄區統一的“雙隨機、一公開”監管工作平臺,將抽查檢查結果通過國家企業信用信息公示系統和全國信用信息共享平臺等進行公示,接受社會監督,使得失信者“一處失信、處處受限”。

  “服”是指優化政務服務方式,提升公共服務質量,激發市場主體活力。近年來,我國各級地方政府積極推進“互聯網+政務服務”,改善政務服務方式,創造性地對政務服務流程進行再造,提高辦事效率,極大地方便了群眾和企業辦事。例如,浙江推行的“最多跑一次”,江蘇實行的“不見面審批”,上海探索的“一網通辦”。上海對原有的各部門政務服務事項進行整合,統一前臺服務,優化后臺流程,形成高效便捷的網上辦理平臺,做到“讓數據多跑路、讓群眾少跑腿”,實現“讓政務服務像網購一樣方便”的目標。

  隨著我國“放管服”改革的不斷深入推進,我國營商環境世界排名大幅度上升。2017年,世界銀行發布的報告顯示,我國營商環境全球排名位居第78位。世界銀行發布的《2019年營商環境報告:為改革而培訓》則顯示,中國營商環境全球排名已從第78位躍升至第46位,提升32位,首次進入世界前50位。[11]2019年10月,世界銀行發布的《全球營商環境報告2020》顯示,由于大力推進各項改革議程,中國已連續兩年入列全球營商環境改善幅度最大的十個經濟體,在滿分100分中得分77.9分,比上年提高4.26分;排名躍居全球第31位,比上年提升15位。[12]

  3. 決策科學化、民主化和法治化進程加快。

  決策科學化是指通過引入現代信息技術、成本收益分析和專業知識,遵循經濟社會客觀發展規律,對決策進行理性分析,確保決策的可行性。在推進決策科學化過程中,黨中央特別重視智庫建設,積極發揮智庫在決策咨詢中的作用,智庫已成為中國決策鏈條中必不可少的環節。2015年初,中共中央印發了《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》,提出“黨政部門、社科院、黨校、行政學院、高校、軍隊、科研院所和企業以及社會”等各類智庫協調發展的目標。中央和地方各級政府通過吸納智庫參與決策咨詢,提高決策科學化水平。

  決策民主化是通過搭建多元利益主體的對話平臺,暢通利益表達渠道,尋求最大公約數,以獲得社會大多數人認可和支持的過程。決策民主化的前提是實行政務公開,增強政府治理的透明度。2018年3月,國務院在新修訂的《國務院工作規則》中把公開透明作為政府工作的基本制度,堅持“公開為常態、不公開為例外”原則。2019年,國務院修訂完善《中華人民共和國政府信息公開條例》。這次修訂著力于優化法定主動公開內容,完善公開程序,在政務公開中,積極發揮信息化的推動作用,倡導各類信息資源的互聯互通。2015年,中共中央印發了《關于加強社會主義協商民主建設的意見》,將政府協商明確列為一種協商渠道,指出要圍繞有效推進決策科學化、民主化、法治化的目標,進一步加強政府協商,增強決策透明度和公眾參與度,解決好人民群眾最關心最直接最現實的利益問題,推進政府職能轉變,提高政府治理能力和水平。

  決策法治化是指在法定程序內開展決策,并對行政決策進行合法性審查,確保決策不損害公共利益和公民權利。2014年,黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出,“健全依法決策機制。把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”,“建立行政機關內部重大決策合法性審查機制,未經合法性審查或經審查不合法的,不得提交討論”,“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”。[13]2015年3月,中辦、國辦印發了《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》,要求各級政府全面梳理現有的行政職權并加以清理和調整,建立權力清單和責任清單,推進對權力的制約,把權力關進制度的籠子。2015年12月,由中共中央和國務院聯合印發的《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》在黨的十八屆四中全會精神的基礎上提出了一些具體要求。2019年5月8日公布的《重大行政決策程序暫行條例》對重大行政決策事項范圍、重大行政決策的作出和調整程序、重大行政決策責任追究等方面作出了相應的規定,確立了一系列重要的正當法律程序制度,如公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等。這些制度創新以問題為導向,著力解決行政決策中隨意性和“一言堂”等問題。

  三、深化行政體制改革,加快政府治理現代化的實現路徑

  1. 價值取向:建設人民滿意的服務型政府。

  堅持以人民為中心是馬克思主義政黨最鮮明的品格,必須把這一思想貫穿到改革發展的全過程。習近平總書記強調,“以人民為中心的發展思想,不是一個抽象的、玄奧的概念,不能只停留在口頭上、止步于思想環節,而要體現在經濟社會發展各個環節”。[14]《決定》指出,“必須堅持一切行政機關為人民服務、對人民負責、受人民監督,創新行政方式,提高行政效能,建設人民滿意的服務型政府”。[15]進入新時代,我國社會主要矛盾已經發生變化,這為深化行政體制改革、推進政府治理現代化確立了一個新的坐標。貫徹以人民為中心的理念,深化行政體制改革就是要精準對接和回應人民群眾的需求和期待,建設服務型政府,把實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益體現到機構設置、職能配置和治理過程之中,做到人民群眾關心什么、期盼什么,改革就要抓住什么、推進什么。機構職能體系要適應人民對美好生活向往的需求,滿足人民群眾多層次多樣化需求;行政運行過程要更加透明、優化、協同,切實保障公民的各項權利;各級政府要以為民、便民、利民為目標,讓人民群眾有更多的獲得感、幸福感、安全感。

  2. 組織結構:科學設置政府機構,優化行政區劃設置。

  行政組織結構是行政組織各部門和層級之間的組合方式和分工協作,表現為橫向的部門間關系、平行的政府間關系和縱向的政府層級關系。在行政管理中,科學合理的行政組織結構是完成行政組織目標、提高行政效率的組織基礎。黨的十九大后,黨中央以國家治理體系和治理能力現代化為導向,推進國家機構職能的優化、協同和高效,運用大部門體制的思路對機構和職能進行優化組合,將職能相近的機構進行必要的合并或者合署辦公,除國務院辦公廳外,國務院設置組成部門26個。在此基礎上,《決定》再次明確指出,“推進機構、職能、權限、程序、責任法定化,使政府機構設置更加科學、職能更加優化、權責更加協同”。[15]在縱向結構層面,《決定》對行政區劃設置作出新的部署,明確提出要“優化行政區劃設置,提高中心城市和城市群綜合承載和資源優化配置能力,實行扁平化管理,形成高效率組織體系”。[15]我國經濟進入轉型升級和高質量發展新階段,中心城市和城市群的引領和帶動作用日益凸顯,中心城市和城市群正在成為承載發展要素的主要空間形式,將為高質量發展注入強勁動力。為優化行政區劃設置,我國有的中心城市進行了行政區劃調整和整合,有的中心城市撤縣(縣級市)設區,并對原有的市轄區進行調整。比如,2016年7月,上海撤銷崇明縣設崇明區;2018年12月,國務院批復同意山東省調整濟南市萊蕪市行政區劃,撤銷萊蕪市,將其所轄區域劃歸濟南市管轄。

  3. 職責體系:進一步厘清政府和市場、政府和社會的關系。

  如何處理好政府和市場的關系是世界各國普遍關注的一個理論問題,也是一個沒有統一方案的現實難點問題。完善國家行政體制,一個重要目的是加快政府職能轉變,正確處理政府和市場的關系,使市場“無形的手”和政府“有形的手”有機結合起來,推動資源配置實現效益最大化和效率最優化。[16]在改革開放40多年的實踐中,我國逐步深化了對市場作用以及政府和市場關系的認識,既注重市場在資源配置中起決定性作用,也注重更好發揮政府作用。《決定》對政府的職能定位指明了方向,指出要“完善政府經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護等職能”;在宏觀調控方面,要“健全以國家發展規劃為戰略導向,以財政政策和貨幣政策為主要手段,就業、產業、投資、消費、區域等政策協同發力的宏觀調控制度體系”,“完善國家重大發展戰略和中長期經濟社會發展規劃制度”;在市場監管方面,要“嚴格市場監管、質量監管、安全監管,加強違法懲戒”;在公共服務方面,要“完善公共服務體系,推進基本公共服務均等化、可及性”。[15]

  《決定》指出,要“深入推進簡政放權、放管結合、優化服務,深化行政審批制度改革,改善營商環境,激發各類市場主體活力”。[15]行政體制改革要繼續以行政審批制度改革為抓手,在對外商投資準入實施負面清單管理模式的基礎上,將其逐步拓展到內資投入準入領域,確立市場主體“法無禁止皆可為”的新理念。同時,建立政府的權力清單和責任清單,確定“法無授權不可為”“法定職責必須為”的新理念。負面清單、權力清單和責任清單管理模式是一項系統工程,必然會對原有的行政審批制度和政府管理方式產生根本性的沖擊,這也迫切要求政府深化事中事后監管,優化政務服務。為此,各級政府之間、各政府部門之間必須加大信息共享力度,組建集中統一的信息共享機制,為監管模式創新、建立便捷高效的政務服務網絡體系掃清體制機制障礙。

  針對如何理順中央和地方的職責關系,《決定》指出,“優化政府間事權和財權劃分,建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系,形成穩定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度”,“加強中央宏觀事務管理,維護國家法制統一、政令統一、市場統一。適當加強中央在知識產權保護、養老保險、跨區域生態環境保護等方面事權,減少并規范中央和地方共同事權。賦予地方更多自主權,支持地方創造性開展工作”。[15]

  4. 運行過程:優化行政決策、行政執行、行政組織、行政監督體制。

  行政決策、行政執行、行政組織、行政監督體制是國家行政體制有機統一的整體。[16]行政決策在行政過程中起至關重要的作用,要規范重大行政決策程序,進一步健全科學決策、民主決策和依法決策的體制機制,堅持把黨的領導貫穿于重大行政決策的全過程,嚴格履行決策的法定程序,增強公眾參與決策的實效,提高專家參與決策咨詢的質量,防范決策中的各種風險。行政執行是行政決策在各層級政府、政府各部門中的落實過程。《決定》明確指出,要“健全強有力的行政執行系統”。[15]為此,各級政府要進一步完善行政執行的實施、評價、問責等機制;著力解決政策執行的“最先一公里”問題;完善容錯糾錯機制,為干部的擔當作為、干事創業創造良好的制度環境。決策、執行、監督等行政活動都要通過行政組織來實施,要按照《決定》的要求在行政組織中“健全部門協調配合機制,防止政出多門、政策效應相互抵消”。[15]行政監督是確保行政執行不偏離行政決策目標的根本保證,確保行政機關按照法定權限和程序,規范、透明地行使權力。要加強和改進督查工作,積極推行“互聯網+督查”,突破“中梗阻”,打通政策執行的“最后一公里”問題。[16]

  5. 技術賦能:推進數字政府建設,加快全國一體化政務服務平臺建設。

  現代信息技術日新月異,深刻改變著人們的思維方式和認知極限,并不斷滲透到政府治理的過程中。近年來,互聯網、人工智能、大數據、云計算等技術與我國政府治理深度融合,不斷推動政府治理體系和治理能力現代化。這一大趨勢不僅使現代化、智能化、便捷化的政府管理應用場景遍地開花,也為傳統決策從模糊到精準、監管模式從拉網式到大數據信用監管等顛覆性變革提供了有效技術支撐。例如,2019年2月,國務院發布《關于在市場監管領域全面推行部門聯合“雙隨機、一公開”監管的意見》。“雙隨機、一公開”是一種以信用監管為基礎的新型監管機制,依賴國家企業信用信息公示系統和全國信用信息共享平臺,通過對市場主體產生的失信信息、守信信息進行大數據分析,實現“守法守信者暢行天下、違法失信者寸步難行”。

  《決定》指出,“推進數字政府建設”,“加快推進全國一體化政務服務平臺建設”。[15]就大數據而言,數據共通共享是數據開放和利用的基礎,各行各業的數據交叉和融合更能展現其效力。行政部門要打破唯部門利益、各自為政的短視做法,統一標準、統一底層架構,破除信息孤島。2018年7月,國務院印發《關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》,部署加快建設全國一體化國家在線政務服務平臺。這將聯通各省(自治區、直轄市)和國務院有關部門平臺,推動政務服務跨地區、跨部門、跨層級協同辦理,全城通辦、就近能辦、異地可辦。加快推進全國一體化政務服務平臺建設意味著國家將形成一個全國一體化在線政務服務平臺框架,實現各地區各部門平臺與國家平臺應接盡接,逐步統一全國范圍內政務服務事項標準、整體聯動、業務協同,最終全面實現“一網通辦”。

  2019年10月,中央政治局在第十八次集體學習中提出“要把區塊鏈作為核心技術自主創新的重要突破口”,正式把區塊鏈上升到國家戰略地位。區塊鏈作為一種新型的底層技術,在政府治理中將有廣闊的應用前景。在民生領域,可以通過區塊鏈技術解決醫療和健康信息共享、醫療流程透明化,實現醫療事故責任可追溯,用于繳費和保險的智能合約等;在行政監管領域,區塊鏈可應用于食品溯源鏈,保障食品安全;在政務服務方面,區塊鏈技術可通過信息互聯互通實現政府各職能部門的職權協同運行,大大提升政務服務效率;區塊鏈還可以應用于數字認證領域,解決信任難題等等。

  《決定》明確指出,“建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則”。[15]任何一項新技術都是一把“雙刃劍”,在給政府治理帶來效率的同時,也將考驗政府部門的監管能力。例如,在大數據和人工智能時代,如何防范人臉識別的濫用、保護公民隱私已經成為一個亟待解決的問題。人臉特征具有終身唯一且無法改變的特點,如果不法分子將獲取的用戶身份特征用于違法目的,將對公民個人隱私造成侵害。在區塊鏈的應用中,如何防范這一技術用于洗錢、販毒和恐怖主義等也將成為新的監管課題。

  6. 法治保障:著力處理好改革和法治的關系。

  改革與法治是辯證統一的關系。習近平總書記對此有許多深刻的論述:“我們把全面依法治國納入‘四個全面’戰略布局,就是要為全面建成小康社會、全面深化改革、全面從嚴治黨提供長期穩定的法治保障”,[17]“我們要著力處理好改革和法治的關系。改革和法治相輔相成、相伴而生”,[18]51“改革與法治如鳥之兩翼、車之兩輪”。[17]在改革過程中,一方面要加強與改革相關的立法工作,立法主動適應改革和經濟社會發展需要,始終做到立法和改革決策相銜接,保證重大改革于法有據。另一方面,也不能讓一些過時的法律條款成為改革的“絆馬索”,要堅持在法治下推進改革,在改革中完善法治。我們既強調以法治凝聚改革共識、規范發展行為、促進矛盾化解、保障社會和諧,做到在法治框架下對各種利益進行依法、公正、合理調整;又要善于通過授權暫時調整或暫時停止適用法律的部分規定、執法裁量、法律解釋等法治方法為改革實踐保留試驗空間,最大限度地激發社會活力。[19]法治是最好的營商環境,各級政府要用法治來規范政府和市場的邊界,尊重市場經濟規律,通過市場化手段,在法治框架內調整各類市場主體的利益關系。

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