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安全生產公益訴訟制度目標、功能及歸宿的邏輯關系

時間:2020-03-30 來源:昆明理工大學學報(社會科學版) 本文字數:11181字
作者:徐本鑫,儲源 單位:安徽師范大學法學院

  摘    要: 安全生產領域檢察公益訴訟是預防安全生產事故發生的有效舉措,是解決安全生產領域“有法不依,執法不嚴”現象的重要抓手,是符合黨和人民期待的一項制度創新,具有堅實的理論基礎。但是,理論研究和實務工作者普遍將保護公益和進行法律監督作為檢察公益訴訟的制度歸宿,將制度目標與功能當成了制度的落腳點,不利于檢察公益訴訟制度的科學構建和有效運行。將解決法律糾紛作為制度落腳點,將修改《安全生產法》作為制度的切入點,將明確訴訟啟動標準作為制度的關鍵點,是符合安全生產領域檢察公益訴訟制度邏輯的合理安排。

  關鍵詞: 安全生產; 檢察機關; 公益訴訟; 可訴性; 啟動標準;

  Abstract: The inspection of public interest litigation in production safety is an effective measure to prevent the occurrence of production safety accidents,and an important starting point to solve the problem that the law is not strictly enforced production safety. It is an institutional innovation in line with the expectations of the Party and the Chinese people with a solid theoretical basis. However,the theoretical researchers and practitioners generally regard the protection of public interest and legal supervision as the institutional end-result of procuratorial public interest litigation,and take the institutional goals and functions as the institutional foothold,which is not conducive to the scientific construction and effective operation of procuratorial public interest litigation system. It is a reasonable arrangement in line with the logic of the procuratorial public interest litigation system in the field of production safety to settle legal disputes,to modify the law of production safety as the entry point of the system,and to define the standard for initiating litigation as the key point of the system.

  Keyword: safety production; procuratorial organs; public interest litigation; justiciability; initiative standard;

  檢察機關在生態環保、食藥領域、國有財產保護以及國有土地使用權出讓領域提起公益訴訟的資格已經得到了2017年新修改的《刑事訴訟法》和《民事訴訟法》的確認。但檢察機關是否有權在安全生產領域提起公益訴訟,理論上存在爭議,立法上尚未明確、實踐中做法各異。安全生產與國民經濟健康發展、人民群眾生命財產安全緊密相連。2019年7月26日,李克強總理在國務院安委會召開的全國安全生產電視電話會議上強調了安全生產的重要性,安全生產必須落實安全生產責任,安全生產工作必須常抓緊抓,毫不懈怠1。我國目前安全生產領域事故頻發,安全生產領域“有法不依,執法不嚴”現象突出。2016年12月18日,國務院印發的《關于推進安全生產領域改革發展的意見》,也提出要“研究建立安全生產民事和行政公益訴訟制度”。在此背景下,本文重點探討安全生產領域檢察公益訴訟的制度邏輯,即關于安全生產領域檢察公益訴訟制度目標、功能與歸宿之間的邏輯關系,從而期望能為檢察公益訴訟制度的發展與完善提供有益參考。

  一、安全生產領域檢察公益訴訟的理論依據

  檢察機關在安全生產領域提起公益訴訟的理論基礎堅實,確有必要性、合法性以及可操作性,是符合黨和人民期待的一項制度創新。

  (一)安全生產領域引入檢察公益訴訟的必要性

  安全生產問題易發多發,“有法不依、執法不嚴”的情況大量存在、現有檢察監督方式偏軟,用公益訴訟制度的優勢來應對當前安全生產問題,具有其現實必要性。
 

安全生產公益訴訟制度目標、功能及歸宿的邏輯關系
 

  1. 安全生產領域事故頻發。

  近年來,我國的安全生產工作取得了一定成效,但形勢卻依然嚴峻,安全生產領域事故頻發,損害結果觸目驚心。僅2019年3月份下旬就有一連串災難:21日的響水化工廠的大爆炸造成了78人喪生;22日湖南客車著火,50余人傷亡;31日上午昆山發生的燃燒爆炸事故又造成了8人被燒死;5月25日,山東“金海翔”貨輪發生二氧化碳泄漏,造成10人死亡,19人送醫;7月19日,河南省三門峽市義馬氣化廠空氣分離裝置發生爆炸事故,造成15人死亡、16人重傷。另有2015年8月12日的天津港化工廠大爆炸,以及2018年11月28日的河北省張家口市的“11.28”重大爆燃事故[1]。安全生產領域不僅個案影響巨大,公眾傷亡總量同樣驚人。國家統計局發布的《國民經濟和社會發展統計公報》顯示,2018年各類生產安全事故共造成34046人喪生2。安全生產主要問題集中在四個方面:一是安全基礎依然薄弱;二是企業主體責任不落實;三是非法違法行為仍然突出;四是安全管理和監督不到位。

  2. 安全生產法律實施效果不佳。

  目前,我國關于安全生產領域的法律法規體系趨于完善,但“有法不依,執法不嚴”的情況大量存在。我國在安全生產領域共有11部法律、3部司法解釋、20多部行政法規、30多部地方法規、100多部部門規章以及400余部安全行業標準[2]。但是,部分單位或執法人員對安全生產領域的違法違規行為不重視,檢查多,執法少,不解決實際問題。以受到社會廣泛關注的江蘇響水大爆炸為例。雖然執法機構已經發現了安全隱患,也多次進行了行政處罰,但每一次處理都沒有真正撼動企業,罰款對于企業在巨大的商業利潤面前只是毛毛雨,停業整頓不過是“水過地皮濕”。執法機關寬松軟的處罰模式與企業的僥幸心理最終釀成了數萬噸TNT級別的大爆炸,78人死亡,200多人受傷,經濟損失不可估量。

  3. 現有檢察監督方式手段偏軟。

  當前,檢察機關在安全生產領域的監督具有事后、被動、柔性的特點,監督方式和手段偏軟。當前,檢察機關對安全生產執法活動的監督,通常是在重大的安全生產事故發生后,檢察機關被動的介入調查,在發現違法行為后,檢察機關的監督方式停留在制發檢察建議書、糾正違法行為告知書,其制裁效果有限、強制力不足則直接導致了在實踐中部分行政機關選擇忽視檢察機關的糾正違法通知書和檢察建議書。隨著國家監察體制改革的逐步完善,檢察機關對安全生產過程中出現的瀆職、貪污賄賂等職務犯罪的監督也得到消弱。在發生安全生產事故后的“一陣風”與“寬松軟”的監督模式造成了檢察機關對安全生產領域的檢察監督乏力。

  (二)安全生產領域檢察公益訴訟的合法性

  國務院于2016年發布的《關于推進安全生產領域改革發展的意見》明確指出“研究建立安全生產民事和行政公益訴訟制度”。在安全生產領域提起公益訴訟不僅有政策支持,也有憲法法律依據。

  1. 人民檢察院具有法律監督機關的定位。

  檢察機關作為國家法律監督機關的身份定位、監督法律統一公正實施的功能定位被《憲法》134條明確規定。自檢察制度產生,檢察機關就致力于維護國家利益和社會公共利益。當公共利益受到侵害,而其他社會主體不愿或不敢或無人起訴時,檢察機關自然可以作為國家和社會公益的代表提起訴訟。檢察機關在安全生產領域提起公益訴訟本就是行使監督權、履行維護國家和社會公共利益職能的過程。

  2. 人民檢察院具有提起公益訴訟的職權。

  《人民檢察院組織法》第2條明確了檢察機關作為法律監督機關的自我定位。檢察機關通過行使國家賦予的檢察權維護國家和社會的公共利益。檢察機關保護公益的職能被憲法性法律確認,充分表明檢察機關具有提起公益訴訟的職權。同時,也應當肩負起保護公共利益的重擔。檢察機關在安全生產領域提起公益訴訟,更加豐富了這一職能的外延。

  3. 安全生產領域檢察公益訴訟符合立法發展趨勢。

  2017年新修改的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》為檢察機關在生態環保、食藥安全、國有資產保護以及國有土地出讓等領域提起公益訴訟提供了程序法依據。然而,對“等”應作“等內”還是“等外”理解成為理論界與實踐界爭議的焦點。若理解為“等內”,在生態環境和資源保護方面,檢察機關以“破壞環境”為名義在安全生產領域提起公益訴訟的案例不在少數。而食品藥品安全則與食品藥品安全生產有密不可分的聯系,兩者在司法實踐中的重合度更高。若理解為“等外”,關于設立互聯網法院的方案中指出互聯網法院可受理互聯網領域檢察公益訴訟案件。2018年5月通過的《英雄烈士保護法》中賦予檢察機關可以對侵害英烈榮譽的行為提起民事公益訴訟的職權。兩者均為檢察機關拓展“等外”領域公益訴訟提供了經驗3。

  (三)安全生產領域檢察公益訴訟的可操作性

  1. 檢察機關提起公益訴訟的身份和能力優勢。

  檢察機關在訴訟過程中具有公權力機關身份、獨立的訴訟地位、法定的證據調查核實權等自身條件,這在調動司法資源的有效配置、保證訴訟的程序與實體的雙重正義、維護國家和社會的公共利益方面具有巨大的優勢。首先,檢察機關作為國家機關以及與之相匹配的特定公權力使其能夠與行政機關或者擁有雄厚經濟實力的企業相抗衡,從而有效改變弱小的公民或者社會團體作為原告時力量過于弱小的尷尬局面。其次,檢察機關具有獨立的訴訟地位。檢察機關在公益訴訟中扮演著“公益訴訟人”的角色能夠最大限度地保證訴訟的公益性,即減小了公益與私益的相互混合的可能性。再次,檢察機關具有法定的調查核實權。從檢察機關日常從事的工作來看,檢察人員在辦理大量普通訴訟案件時已經積累了豐富的調查取證、起訴、應訴能力,相對于普通公眾與社會組織,檢察機關所具有的調查核實證據并提起訴訟的人力、物力和財力往往在應對復雜的訴訟時具有明顯的優勢,能夠最大程度地實現保護公益的目的。

  2. 安全生產領域檢察公益訴訟有經驗可以借鑒。

  2017年的《民事訴訟法》第55條與《行政訴訟法》第25條雖然沒有規定安全生產領域可以提起檢察公益訴訟,但安全生產領域與現行規定領域存在共性。以環境與資源保護領域為例。兩者雖然在立法、司法、執行等方面存在著諸多差異,但都是通過多方主體在特定區域內協作作為特征的[3]。當前,檢察公益訴訟程序基本有章可循,對于訴前程序、訴訟主體、證據標準、管轄等“兩高”已經作出相關解釋與規定。在此框架下,安全生產領域檢察公益訴訟完全可以效仿環境資源保護、食品藥品安全等領域的司法實踐,按部就班地適用相關實體法和程序法。2018年6月28日,翁牛特旗人民檢察院向翁牛特旗安全生產監督管理局發出督促履行職責檢察建議書,督促該局依照《危險化學品安全管理條例》全面履行職責,消除公共安全隱患。該案是內蒙古自治區2018年檢察機關公益訴訟十大案例之一,也是該區首例安全生產領域典型案例,充分運用訴前檢察建議預防了重大安全事故的發生。雖然該案尚未進入訴訟階段,但卻充分反映了實踐部門正在積極探索在安全生產領域提起公益訴訟,而我國嚴峻的安全生產問題也正在呼喚這一制度的建立。

  3. 檢察機關提起公益訴訟的能力得到鍛煉和提升。

  人民檢察院提起公益訴訟,是一項經司法實踐驗證切實可行的制度,自2015年7月1日人大常委會會授權檢察院在部分省市開展公益訴訟的試點工作以來,取得了顯著成績。根據2019年“兩會”期間最高人民檢察院的工作報告,2018年,檢察機關共辦理民事公益訴訟案件4393件、行政公益訴訟案件108767件4。檢察機關在近幾年積累的經驗使得檢察機關提起公益訴訟的能力不斷提升。此時,在安全生產領域引入檢察公益訴訟是可行的。另外,我國法治的發展進步和正在進行的司法改革也為安全生產領域引入檢察公益訴訟提供了條件。一個國家,要建立完善檢察機關提起公益訴訟制度,需要法治的發展進步。我國自改革開放40年來,法制建設已經取得巨大進步,法治觀念深入人心,政府官員依法行政的觀念不斷提高。所有這些,加上目前正在進行的司法改革,都為安全生產領域引入檢察公益訴訟提供了條件。

  二、安全生產領域檢察公益訴訟的制度歸宿

  安全生產領域檢察公益的制度歸宿重點要解決的是制度的落腳點問題。理論研究和實務工作中,普遍將保護公益和進行法律監督作為公益訴訟的制度歸宿,忽視了制度目標、功能和制度落腳點的區分,不利于檢察公益訴訟制度的科學構建和有效運行。

  (一)保護國家和社會公共利益是公益訴訟制度的基本目標

  最高檢發布的《檢察機關提起公益訴訟改革的試點方案》第一條“目標和原則”開宗明義:建立檢察機關提起公益訴訟制度目標有五點5。很多學者易將最后一點即維護國家和社會公共利益視作公益訴訟制度的落腳點,但維護國家和社會公共利益實則為提起公益訴訟目標之一而非制度落腳點。原因有下列三點:

  1. 公共利益并非一個明確的法律概念,難以為公益訴訟制度提供穩固的基點。

  正如陳新民教授所說,公共利益是典型的不確定法律概念,其最特別之處就在于其不確定性,這種不確定性表現在利益內容及收益對象兩個方面[4]。由于“公共”和“利益”概念的不確定性,其利益內容和受益對象的不確定性,對公共利益進行界定是十分困難的。

  2. 如果保護公益成為制度落腳點,那么,提起公益訴訟的適格主體完全可以更加多元化。

  社會團體、人民政府甚至公民都可以成為維護公共利益的重要力量,獨有檢察機關難以服眾。另外,檢察機關作為公權力機關,在履行各項職能之時,如提起刑事公訴、提起檢察建議、監督公權力運行等同樣也是在維護國家和社會的公共利益。以至于行政機關和法院在行使公權力履行職能之時同樣也是在維護公共利益。社會上的各種公益組織在創立之時就以維護公共利益為其宗旨。因此,維護公共利益是各方面而非檢察機關一家之事。維護國家和社會公共利益是如此寬泛模糊的一個概念,檢察公益訴訟制度以此為落腳點明顯有些站不住腳。

  3. 檢察公益訴訟制度的有效運行建立在對公共利益的損耗上。

  檢察公益訴訟是以消耗大量司法資源為前提的,控辯審三方在訴前準備、庭審、訴后上訴、抗訴、執行等都建立在對公權機關人力、物力、時間等成本大量消耗的基礎上。現在國家大力提倡優化司法職權配置、緩解辦案壓力、提高辦案質量原因也在于司法資源同樣有限,在維護國家與社會公共利益方面同樣很重要。

  (二)監督國家法律的統一實施是公益訴訟制度的基本功能

  國家在安全生產領域已有一系列的法律法規政策,為何安全生產事故依舊頻發,究其原因是已有法律法規政策沒有被貫徹執行,檢察機關在安全生產領域提起公益訴訟正是在監督有關部門依法履行職責。但是,監督國家法律的統一實施不應成為制度的歸宿,而應是基本功能。

  1. 檢察公益訴訟并非監督國家法律實施的唯一方式。

  監督法律實施方式具有多樣性。經過幾十年的建設,我國現行的法律實施監督體系已經較為完備。以行政執法監督體系為例,包括行政機關的自我糾察與外部糾察體系。前者主要包括行政機關的內部監察部門和行政機關的監督,后者則主要包括人大、審判機關、檢察機關、社團組織、媒體以及公眾的監督。而隨著國家監察體制改革的完成,監委會也是一個有力的監督主體。另外,各個監督主體依法履職的方式也有較大的差異。

  2. 公益訴訟并非行政行為檢察監督的唯一方式。

  行政行為檢察監督是指檢察機關對于行政機關及其工作人員的行政行為所進行的法律監督[5]。隨著十八屆四中全會的重大改革部署的逐步落實,行政檢察監督從以往單一的訴訟監督擴大到訴訟監督與行為監督并行。訴訟以其權威性、判決結果形成的示范效應、對特定社會關系的調整作用而在糾紛解決中占據著不可替代的作用,從而為探索行政行為檢察監督開辟了一條全新的道路。訴訟監督的有效性是建立在對司法資源的大量消耗的前提上的,因而公益訴訟在檢察機關發現行政機關違法行使職權、不行使職權的督促糾正機制中不可能也不應當占據主導地位。2019年,“兩會”最高人民檢察院的工作報告也強調了訴前程序在實現公益的重要作用。報告指出:檢察機關通過訴前程序促使有關主體依法履職能夠以最少的司法投入獲得最佳的社會效果。2018年,檢察機關共辦理訴前程序案件102975件。檢察建議的采納率達到97.2%,更多問題在訴前得以解決6。由此可見,檢察機關依照訴前程序向行政機關發出檢察建議這一監督程序在整個檢察督促機制中應占主導地位。

  (三)檢察機關提起公益訴訟的制度落腳點是解決法律糾紛

  無論是保護公益,還是法律監督,都是正當的,必要的,符合人民期待、符合國家需要的。但既然是訴訟,就一定要解決可訴性的問題。

  1. 要有爭議。

  很多的公益訴訟實踐證明,有些時候行政主體不履行法律職責具有許多客觀制約因素。公益訴訟制度設立目標之一在于維護國家和社會公共利益,而司法資源亦屬于公共利益之一。如果司法權過度擴張,法院包打天下,無所不包,不僅僅會造成案件壓力大,司法權配置不當問題,更會導致司法權無法平衡與其他權利的關系[6]。近期,在吉林省人民檢察院訴琿春市國土資源局一案中,檢察院提起了抗訴。其中,法院在裁判文書的說明事項中指出實現公益的目的并非一定要通過進入公益訴訟程序方能實現,公益訴訟的價值更不能以司法裁判的數量和檢察機關勝訴的比例來衡量7。

  2. 要有法律爭議。

  法律爭議是相對于宗教爭議、學術爭議、政治爭議而言的,在司法的框架下僅應解決法律爭議。但這就涉及到了關于法律爭議與其他性質爭議的邊界問題。這是與國家的政治、文化、宗教信仰、經濟等密切相關的,我國目前并沒有相關規定,以至于大量非法律爭議問題被起訴到法院,法院受理后現有的司法框架不能解決,最終仍會回歸到其他框架內解決。以琿春市國土資源局為例,在其接到檢察建議后,及時向市政府主要領導進行匯報,進行調查,但在履職過程存在維護國防公路安全排險修繕的正當行為。當事人死亡、部隊不配合調查等多種因素干擾8。在檢察機關提起公益訴訟之前,行政機關已經依法履行職責并采取有效措施,但因行政執法程序及執法條件所限,尚未完全消除違法后果。這種情形不存在法律爭議,檢察機關提起訴訟并無實質意義。

  綜上分析,在安全生產領域引入檢察公益訴訟的制度歸宿應是解決在安全生產領域存在的法律糾紛。檢察機關只有堅持一定的起訴標準,才能讓公益訴訟制度煥發出長久的活力。

  三、安全生產領域檢察公益訴訟的制度構建

  安全生產領域檢察公益訴訟,符合黨和人民期待,法理依據充分。當下安全生產領域檢察公益訴訟面臨的問題,不是可不可以開展的問題,而是如何開展的問題。對此,需要進一步明確法律依據和相關配套制度。

  (一)通過司法解釋擴大檢察公益訴訟等外領域

  對《行政訴訟法》與《民事訴訟法》中關于“等領域”的規定應做“等內”理解還是“等外”理解,對于拓展檢察公益訴訟范圍有著重要影響。安全生產領域應屬于“等外”領域,即檢察機關經調查發現在安全生產領域有符合“行政機關以作為或不作為的違法方式致使國家和社會公共利益受到侵害”的法律構成要件,就可以啟動公益訴訟訴前程序向行政機關發出檢察建議,若由于行政機關惰于履行職責的行為致使公益處于持續受損狀態,檢察機關就可提起行政公益訴訟。這其實是符合檢察公益訴訟頂層設計目的的。結合前文論述的檢察機關提起公益訴訟制度的五個目標可以發現,制度設計并沒有對檢察公益訴訟的范圍進行限定。此外,2016年12月,國務院在《關于推進安全生產領域改革發展的意見》中明確提出要“研究建立安全生產民事和行政公益訴訟制度9。”2018年5月1日,《英雄烈士保護法》正式實施后,又賦予檢察機關在英烈名譽保護領域提起民事公益訴訟的職權10。可見,在檢察機關提起公益訴訟的范圍上,頂層設計者保持的是一種開放的態度。明確了安全生產領域屬于“等外”公益訴訟這一點,就可通過最高院與最高檢聯合發布司法解釋的形式擴大檢察公益訴訟的受案范圍,而立法模式就完全可以借鑒環境資源、食品藥品安全、英烈保護等領域的立法例。

  (二)適時修訂《中華人民共和國安全生產法》

  建立安全生產領域公益訴訟制度,完善相關的法律法規是當務之急。結合現今的法律體系和司法實踐,在《安全生產法》中增加安全生產公益訴訟的相關條款最切合實際。主要有以下幾點原因:首先,安全生產涉及的領域過于廣泛,調整安全生產的法律、法規、規章十分龐雜且位階有別,操作起來過于困難也無實質必要。《安全生產法》作為安全生產領域的基本法律,對其進行修改就能實現安全生產領域的覆蓋。其次,《民事訴訟法》和《行政訴訟法》修改不久,短期內再進行修改不利于維護法律的穩定性,而《安全生產法》恰逢修改時機。最后,《英雄烈士保護法》中規定在“英烈保護”這一“等外”領域開展檢察公益的立法模式也為其修改提供了寶貴的經驗。具體而言,可對《安全生產法》做如下修訂:

  1. 將總則第三條中的“建立生產經營單位負責、職工參與、政府監管、行業自律和社會監督的機制”修改為“建立生產經營單位負責、職工參與、政府監管、檢察監督、行業自律和社會監督的機制”。

  2. 在第四章“安全生產的監督管理”中增加一條作為第六十九條:人民檢察院在履行職責過程中發現安全生產監督管理部門和其他負有安全生產監督管理職責的部門違法行使職權或者不作為,致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的,應當向行政機關提出檢察建議,督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的,人民檢察院可以向人民法院提起訴訟。

  (三)明確安全生產領域檢察公益訴訟的啟動標準

  在安全生產領域引入檢察公益訴訟進行監督應明確訴訟的啟動標準,注意要點包括啟動時機、啟動條件和啟動目的等一系列問題。

  1. 啟動時機在嚴格執行訴前檢察建議后。

  檢察公益訴訟應在訴前程序后,并與其他糾紛處理程序不沖突的情況下啟動。《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第13條和第40條分別規定了檢察機關在提起民事公益訴訟和行政公益訴訟之前應當履行的訴前程序11。訴前程序是檢察機關提起公益訴訟的必經前置程序和解決公益受損的重要方式。通過向相關單位發出檢察建議,督促相關主體在一定期限內履行職能或糾正違法行為,維護國家利益和社會公共利益。實踐中,也是通過訴前檢察建議糾正了絕大部分的公益受損問題。因此,檢察公益訴訟應在訴前程序后啟動。

  2. 啟動條件是行政機關不依法履行職責。

  《行政訴訟法》第25條指出,人民檢察院向法院提起訴訟訴的條件是行政機關不依法履行職責。而2018年3月,兩高聯合發布的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第21條則指出行政機關應當積極回復檢察建議書,檢察機關可針對檢察機關不依法履行職責的行為提起訴訟12。可以發現,兩個法律規定中均指明了啟動的原因是行政機關不履行職責。關于對依法履行職責的認識,在《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南》(征求意見稿)中指出“對于行政機關已經依法啟動行政處罰的立案、調查等程序,尚處于作出行政處罰的法定期限內,則應看其是否在法定期限內作出行政處罰決定,是否存在客觀障礙,不能一概認定為未依法履行職責。”由此可見,不完全履職應當分情況考慮。具體而言,可包括以下情形:當行政機關完全不履行職責時應符合起訴標準;當檢察機關由于“主觀不愿”而部分履行職責時符合起訴標準,當由于“客觀不能”而部分履職時應該進行綜合考量;當檢察機關已經完全履行職責時,無論公共利益是否依舊處于受侵害狀態都不符合起訴標準。

  在司法實踐中判斷“依法履行職責”也應當堅持行為標準而非結果標準。原因有三點:一是結果標準過于嚴苛、結果責任不切合實際情況、以結果為導向并不能起到預防作用。這在安全生產領域更為突出,當安全責任事故發生之時再追究責任就顯得為時已晚。二是在經濟上存在區域差異、在政治上存在中心工作。我國幅員遼闊,不同地區間的發展水平存在較大差異,這也導致了行政機關的工作中心存在偏差,對結果采取統一標準不利于各主體間的平衡與協調。三是以結果為標準易侵蝕行政機關監管工具選擇權和程序判斷裁量權。

  3. 啟動目的是解決具體法律爭議。

  能否啟動訴訟程序的關鍵在于被訴行為是否具有可訴性,也就是是否具有法律爭議。如果可以通過行政途徑解決則不必通過司法途徑,如果可以通過更為經濟高效的非訴途徑解決則不必通過占用大量司法資源的訴訟途徑解決。在安全監管職能部門雖未對檢察建議進行回復,但已經以實際行動對檢察建議作出回應的情形中,實際上行政機關與檢察機關并不存在實質爭議,就不應當啟動公益訴訟程序。檢察機關與行政機關存在法律爭議的標準可以包含以下幾點:一是主觀標準。雙方就履職的主體存在爭議;檢察機關對安全生產監督管理職責部門就是否在一定期限內通過書面形式或具體行為對檢察建議作出回復存在爭議;安全生產監督管理部門對檢察機關檢察建議內容有爭議;雙方就國家利益或社會利益處于受侵害狀態存在爭議。二是客觀標準。檢察機關對行政機關履職的方式、方法、對象等具體履職行為存在爭議;雙方關于行政機關是否具備履職能力、是否具有客觀因素制約導致履職不能存在爭議。

  參考文獻

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  注釋

  1參見《李克強對全國安全生產電視電話會議作出重要批示》,載于中國政府網:www.gov.cn/guowuyuan/2019-07/26/content_5415651.htm,最后訪問日期:2019年8月6日。
  2參見國家統計局官網:http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201902/t20190228_1651265.html,最后訪問日期:2019年6月2日。
  3(1)《中華人民共和國英雄烈士保護法》第二十五條:“對侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽的行為,英雄烈士的近親屬可以依法向人民法院提起訴訟。英雄烈士沒有近親屬或者近親屬不提起訴訟的,檢察機關依法對侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽,損害社會公共利益的行為向人民法院提起訴訟。負責英雄烈士保護工作的部門和其他有關部門在履行職責過程中發現第一款規定的行為,需要檢察機關提起訴訟的,應當向檢察機關報告。”
  4(1)參見《2019年最高人民檢察院工作報告》,載于最高人民檢察院網站:http://www.spp.gov.cn/tt/201903/t20190312_411422.shtml,最后訪問日期:2019年7月25日。
  5(2)參見《檢察機關提起公益訴訟改革的試點方案》,載于最高人民檢察院網站:http://www.spp.gov.cn/zdgz/201507/t20150703_100706.shtml,最后訪問日期:2019年6月2日。
  6(1)參見《2019年最高人民檢察院工作報告》,載于最高人民檢察院網站:http://www.spp.gov.cn/tt/201903/t20190312_411422.shtml,最后訪問日期:2019年7月18日。
  7(1)參見延邊朝鮮族自治州中級人民法院(2018)吉24行終104號琿春市人民檢察院訴琿春市國土資源局不履行法定職責一案二審行政判決書。
  8(2)同前注。
  9(3)參見《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》,載于中國政府網:http://www.gov.cn/gongbao/content/2017/content_5156728.htm,最后訪問日期:2019年6月2日。
  10(4)《英雄烈士保護法》第二十五條規定:“對侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽的行為,英雄烈士的近親屬可以依法向人民法院提起訴訟。英雄烈士沒有近親屬或者近親屬不提起訴訟的,檢察機關依法對侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽,損害社會公共利益的行為向人民法院提起訴訟。”
  11(1)《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第13條規定:“人民檢察院在提起民事公益訴訟之前,應當履行以下訴前程序:(一)依法督促法律規定的機關提起民事公益訴訟;(二)建議轄區內符合法律規定條件的有關組織提起民事公益訴訟。有關組織提出需要人民檢察院支持起訴的,可以依照相關法律規定支持其提起民事公益訴訟。法律規定的機關和有關組織應當在收到督促起訴意見書或者檢察建議書后一個月內依法辦理,并將辦理情況及時書面回復人民檢察院。”第40條規定:“在提起行政公益訴訟之前,人民檢察院應當先行向相關行政機關提出檢察建議,督促其糾正違法行為或者依法履行職責。”
  12(2)《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第21條:“行政機關應當在收到檢察建議書之日起兩個月內依法履行職責,并書面回復人民檢察院。出現國家利益或者社會公共利益損害繼續擴大等緊急情形的,行政機關應當在十五日內書面回復。行政機關不依法履行職責人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”

    徐本鑫,儲源.安全生產領域檢察公益訴訟的制度邏輯[J].昆明理工大學學報(社會科學版),2020,20(01):16-23.
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