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《食品安全法實施條例》的創新與亮點

時間:2020-04-01 來源:中國食品藥品監管 作者:毛偉旗,毛睿涵 本文字數:8026字

  摘    要: 新修訂的《食品安全法實施條例》堅持問題導向,細化《食品安全法》的原則制度,著力解決實踐中存在的突出矛盾和突出問題,抓住主要負責的關鍵人,落實食品生產經營過程關鍵點,做好提高違法成本的關鍵事,進一步增強了制度的可操作性。

  關鍵詞: 處罰到人; 情節嚴重; 內部人舉報; 企業標準;

  保障食品安全,法治是根本。2015年4月24日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議審議通過了新修訂的《食品安全法》,2009年頒布的《食品安全法實施條例》已不適應新時期加強食品安全工作的需要。原國家食品藥品監督管理總局于2015年12月啟動修訂工作,歷時近4年時間,經2019年3月26日國務院第42次常務會議審議通過,10月11日李克強總理簽署第721號國務院令,10月31日全文公布《食品安全法實施條例》(以下簡稱:條例),于2019年12月1日起正式實施。下文介紹條例的創新與亮點。

  一、全面落實“處罰到人”要求

  條例第七十五條規定:“食品生產經營企業等單位有食品安全法規定的違法情形,除依照食品安全法的規定給予處罰外,有下列情形之一的,對單位的法定代表人、主要負責人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員處以其上一年度從本單位取得收入的1倍以上10倍以下罰款:

  (一)故意實施違法行為;

  (二)違法行為性質惡劣;

  (三)違法行為造成嚴重后果。

  屬于食品安全法第一百二十五條第二款規定情形的,不適用前款規定。”

  對食品安全違法行為“處罰到人”,是全面貫徹習近平總書記關于食品安全“四個最嚴”要求,加大食品領域執法力度的重要措施,也是本次條例修訂的最大亮點。習近平總書記在2013年中央農村工作會議上首次提出食品安全“四個最嚴”,此后又多次強調要求把“四個最嚴”落到實處。總書記的要求,明確了食品安全工作方法、原則,是做好食品安全工作的基本遵循。2017年1月,國務院食品安全委員會第四次全體會議提出“處罰到人”。2019年5月,《中共中央國務院關于深化改革加強食品安全工作的意見》進一步明確了“處罰到人”的要求。對于本條可以從以下3個方面予以把握。

  (1)適用處罰到人的前提,是食品生產經營企業等單位有食品安全法規定的違法情形,且具備以下情形之一:(1)故意實施違法行為;(2)違法行為性質惡劣;(3)違法行為造成嚴重后果。從條文的歷次修訂變動分析,所謂故意實施違法行為應當是明知必然和明知可能,不包括重大過失。

  (2)處罰到人的范圍。除對違反食品安全法的單位進行處罰外,還應當對單位的法定代表人、主要負責人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員處以罰款。其中,直接負責的主管人員是在違法行為中起決定、批準、授意、縱容、指揮作用的主管人員。其他直接責任人員是具體實施違法行為并起較大作用的人員,既可以是單位的生產經營管理人員,也可以是單位的職工。
 

《食品安全法實施條例》的創新與亮點
 

  (3)處罰幅度。罰款金額為上述人員上一年度從本單位取得收入的1倍以上10倍以下。如何針對具體違法情形確定處罰倍數,仍有待做出統一規定。

  落實食品違法行為“處罰到人”,是全面貫徹“四個最嚴”要求,加大食品領域執法力度的重要措施,對于嚴控安全風險,確保人民群眾買得放心、用得放心、吃得放心具有非常重要的意義。對違法人員處以高額罰款,目的在于使其感受到切膚之痛,令其不敢、不能、不想以身試法,有效減少、防止、杜絕違法行為的發生,強化食品監管執法權威,預防、控制和懲處食品安全領域違法犯罪,凸顯、傳導和強化食品案件查辦的震懾力,食品生產經營企業及有關人員應當予以高度重視。

  值得注意的是,立法上貫徹處罰到人的決策部署,不等于在執法中可以不區分具體過錯,一律對企業負責人給予處罰。實踐中應當結合行政處罰的基本原則,深入研究處罰到人的客觀要件、主觀要求、處罰程序、具體執行等問題,真正做到罰當其罪,責任自負。

  二、強化法律責任適用,依法從嚴從重罰款

  條例第六十七條規定:“有下列情形之一的,屬于食品安全法第一百二十三條至第一百二十六條、第一百三十二條以及本條例第七十二條、第七十三條規定的情節嚴重情形:

  (一)違法行為涉及的產品貨值金額2萬元以上或者違法行為持續時間3個月以上;

  (二)造成食源性疾病并出現死亡病例,或者造成30人以上食源性疾病但未出現死亡病例;

  (三)故意提供虛假信息或者隱瞞真實情況;

  (四)拒絕、逃避監督檢查;

  (五)因違反食品安全法律、法規受到行政處罰后1年內又實施同一性質的食品安全違法行為,或者因違反食品安全法律、法規受到刑事處罰后又實施食品安全違法行為;

  (六)其他情節嚴重的情形。

  對情節嚴重的違法行為處以罰款時,應當依法從重從嚴。”

  行政相對人違反行政管理秩序的行為,依照法律、法規和規章規定必須給予行政處罰的,應依法給予行政處罰。《行政處罰法》第四條規定:“設定和實施行政處罰必須以事實為依據,與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。”第二十五條和第二十七條規定了從輕、減輕處罰的情形。因此,行政處罰在具體量罰時可以從輕、減輕與從重。從重處罰,是指行政機關在法定的處罰方式和幅度內,對行政違法行為人在數種處罰方式中選擇較嚴厲的處罰方式,或者在某一處罰方式的幅度內選擇近乎上限或上限的處罰。為引導和規范食品安全監管人員依法行使裁量權,條例規定對情節嚴重的違法行為處以罰款時,應當依法從嚴從重,旗幟鮮明地向社會傳遞重拳打擊各類食品違法違規行為的強有力信號。

  本條第一款正面列舉了“情節嚴重”的5種具體情形,第六項又為復雜的執法實踐預留了空間。其中,對于“拒絕、逃避監督檢查”的認定,可以結合條例修訂送審稿的有關規定進行把握,包括:以毆打、侮辱、謾罵、恐嚇等方式拒絕、阻撓、干涉食品安全監督管理執法;損毀、隱匿證據或者當事人逃匿;對執法人員、舉報人、證人進行打擊報復等。應當注意的是,此前,各省、自治區、直轄市食品安全監督管理部門發布的食品類行政處罰案件自由裁量權適用標準,如果與條例的規定不一致的,應當以條例為準。

  三、進一步明確監管事權,強化食品安全監督管理

  條例第四條規定:“縣級以上人民政府建立統一權威的食品安全監督管理體制,加強食品安全監督管理能力建設。

  縣級以上人民政府食品安全監督管理部門和其他有關部門應當依法履行職責,加強協調配合,做好食品安全監督管理工作。鄉鎮人民政府和街道辦事處應當支持、協助縣級人民政府食品安全監督管理部門及其派出機構依法開展食品安全監督管理工作。”

  從字面理解,在鄉鎮和街道辦事處履行食品安全監督管理職責的單位是縣級食品安全監督管理部門的派出機構。

  條例第五十九條規定:“設區的市級以上人民政府食品安全監督管理部門根據監督管理工作需要,可以對由下級人民政府食品安全監督管理部門負責日常監督管理的食品生產經營者實施隨機監督檢查,也可以組織下級人民政府食品安全監督管理部門對食品生產經營者實施異地監督檢查。設區的市級以上人民政府食品安全監督管理部門認為必要的,可以直接調查處理下級人民政府食品安全監督管理部門管轄的食品安全違法案件,也可以指定其他下級人民政府食品安全監督管理部門調查處理。”

  條例既強調地方政府對食品安全負屬地管理責任,規定縣級以上人民政府建立統一權威的食品安全監督管理體制,又注意避免層層下放責任,導致食品安全責任落空的問題,明確鄉鎮政府支持協助的食品安全責任定位。隨機監督檢查(雙隨機)、交叉監督檢查(飛行檢查)、提級管轄和指定管轄等執法監督措施,有利于強化上級監管部門對下級的監督,推動落實屬地管理責任,破除地方保護對食品安全的影響,確保監管到位,提高執法效能。

  四、堅持以人民為中心,強化特殊食品監管

  當前食品、保健食品欺詐和虛假宣傳問題突出,社會反映強烈,老百姓深惡痛絕。為貫徹落實黨中央、國務院的決策部署,市場監管部門和有關部門聯合開展了食品、保健食品欺詐和虛假宣傳專項整治,查處了案件5.8萬余件,貨值33.2億元,此外還公布了34起典型案例[1]。但是還存在普通食品非法宣稱保健功能、保健食品非法宣稱藥品功能的問題,屢禁不止、屢打不絕。對于這些食品安全工作中的痛點、難點和焦點問題,條例明確規定,特殊食品不得與普通食品或者藥品混放銷售;對保健食品之外的其他食品,不得聲稱具有保健功能;特殊食品的標簽、說明書內容應當與注冊或者備案的標簽、說明書一致,不一致的不得銷售;特殊醫學用途配方食品中的特定全營養配方食品應當通過醫療機構或者藥品零售企業向消費者銷售;禁止利用包括會議、講座、健康咨詢在內的任何方式對食品進行虛假宣傳;特殊醫學用途配方食品中的特定全營養配方食品廣告按照處方藥廣告管理,其他類別的特殊醫學用途配方食品廣告按照非處方藥廣告管理;對添加食品安全國家標準規定的選擇性添加物質的嬰幼兒配方食品,不得以選擇性添加物質命名;特殊醫學用途配方食品生產企業應當按照食品安全國家標準規定的檢驗項目對出廠產品實施逐批檢驗。

  條例第七十三條規定:“利用會議、講座、健康咨詢等方式對食品進行虛假宣傳的,由縣級以上人民政府食品安全監督管理部門責令消除影響,有違法所得的,沒收違法所得;情節嚴重的,依照食品安全法第一百四十條第五款的規定進行處罰;屬于單位違法的,還應當依照本條例第七十五條的規定對單位的法定代表人、主要負責人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予處罰。”實踐中,要注意本條規定的特殊性,決定暫停銷售和向社會公布只能由省級以上人民政府食品監督管理部門作出;被責令暫停銷售后仍然銷售的,還要再次沒收違法所得并處以罰款,即對于虛假宣傳情節嚴重的,可能會作出兩個沒收違法所得的處罰決定。

  五、明確了食品安全風險監測的結果處置

  條例第七條規定:“食品安全風險監測結果表明存在食品安全隱患,食品安全監督管理等部門經進一步調查確認有必要通知相關食品生產經營者的,應當及時通知。接到通知的食品生產經營者應當立即進行自查,發現食品不符合食品安全標準或者有證據證明可能危害人體健康的,應當依照食品安全法第六十三條的規定停止生產、經營,實施食品召回,并報告相關情況。”

  食品安全風險監測是《食品安全法》確立的一項重要法律制度,指通過系統和持續地收集食源性疾病、食品污染以及食品中有害因素的監測數據及相關信息,并進行綜合分析和及時通報的活動。食品安全風險監測是食品安全監督管理的重要技術手段,也是世界衛生組織向成員方推薦的、解決食品安全的有效措施之一,目的在于發現食品安全隱患。因此,食品安全監管管理部門對于通過食品安全風險監測發現存在可能食品安全隱患的,應當遵循比例原則慎重處理,否則可能會嚴重損害相對人權益[2]。實踐中,首先應當采取對當事人影響最小的手段展開調查,其次結合《食品安全抽樣檢驗管理辦法》第四十一條的規定,由省級以上市場監督管理部門組織相關領域專家進一步調查和分析研判,確認有必要通知相關食品生產經營者的,應當及時通知。

  六、鼓勵內部人舉報嚴重違法行為

  條例第六十五條規定:“國家實行食品安全違法行為舉報獎勵制度,對查證屬實的舉報,給予舉報人獎勵。舉報人舉報所在企業食品安全重大違法犯罪行為的,應當加大獎勵力度。有關部門應當對舉報人的信息予以保密,保護舉報人的合法權益。”

  食品安全問題涉及面廣、專業性強、違法手段隱蔽性高,首要的治理難題是“發現難”。內部人舉報嚴重違法行為又稱“公益告發”,國外稱之為食品企業“吹哨人”制度,在我國,近年來曝光的一些重大食品安全事件,很多都是舉報人或者內部舉報人舉報的。因此,對生產經營單位內部人員積極參與舉報所在企業食品安全重大違法犯罪行為,條例規定應當加大獎勵力度。但也要注意,公益告發制度的目的在于鼓勵內部人揭露嚴重違法行為,并不是所有的內部人舉報都應當加大獎勵。

  陽光是最好的消毒劑,燈光是最好的警察。食品安全涉及每個消費者的切身利益,全社會應當正確對待內部舉報,積極參與食品安全社會共治。食品生產者首先要練好內功,依照法律法規和食品安全標準組織生產,接受監管與監督。對于惡意舉報、虛假舉報、以“舉報”為牟利手段敲詐勒索等嚴重侵害企業利益的行為,有關部門應依法嚴厲打擊,并追究其法律責任。

  七、規范食品安全信息發布行為

  條例第八十條規定:“發布未依法取得資質認定的食品檢驗機構出具的食品檢驗信息,或者利用上述檢驗信息對食品、食品生產經營者進行等級評定,欺騙、誤導消費者的,由縣級以上人民政府食品安全監督管理部門責令改正,有違法所得的,沒收違法所得,并處10萬元以上50萬元以下罰款;拒不改正的,處50萬元以上100萬元以下罰款;構成違反治安管理行為的,由公安機關依法給予治安管理處罰。”

  根據《食品安全法》的規定,國家實行食品安全信息統一公布制度。公布食品安全信息,應當做到準確、及時,并進行必要的解釋說明,避免誤導消費者和社會輿論。按照《計量法》等法律法規的規定,為社會提供公證數據的產品質量檢驗機構,必須經省級以上人民政府計量行政部門對其計量檢定、測試的能力和可靠性考核合格。食品檢驗機構應當按照國家有關認證認可的規定依法取得資質認定后,方可從事食品檢驗活動。未依法取得資質認定的食品檢驗機構,不得向社會出具具有證明作用的檢驗數據和結果。

  實踐中,一些不具備法定檢驗資質的機構,違反法定抽樣程序,在符合食品安全國家標準要求的食品中尋找“具有潛在風險”的目標,并擅自發布似是而非的檢測信息,過度渲染或者惡意解讀檢測數據,在各大媒體平臺廣為傳播,引發公眾恐慌,嚴重損害食品生產經營企業的合法利益,削弱了消費者對食品行業的信心和對政府監管的信任。條例針對實踐中出現的突出問題,專門對此加以規范,明確不得發布沒有資質的食品檢驗機構出具的檢驗信息,包括檢驗檢測收據、檢測結果以及抽樣信息。

  八、明確了企業標準法律性質

  條例第七十四條規定:“食品生產經營者生產經營的食品符合食品安全標準但不符合食品所標注的企業標準規定的食品安全指標的,由縣級以上人民政府食品安全監督管理部門給予警告,并責令食品經營者停止經營該食品,責令食品生產企業改正;拒不停止經營或者改正的,沒收不符合企業標準規定的食品安全指標的食品,貨值金額不足1萬元的,并處1萬元以上5萬元以下罰款,貨值金額1萬元以上的,并處貨值金額5倍以上10倍以下罰款。”

  《食品安全法》實施以來的行政執法和司法實踐中,不同的主體從不同的視角對《食品安全法》第三十條的規定有不同理解。對于企業生產的食品符合食品安全國家標準但不符合執行的企業標準,是否需要予以行政處罰的問題,實踐中爭議較多。有觀點認為企業標準就是食品安全標準,不符合即應按照法律要求予以處罰。還有觀點認為,此行為應當視作“標簽含有虛假內容”。多數觀點認為,企業標準放在食品安全標準這一章,主要是從關聯性和立法技術的角度考慮,不能直接等同于食品安全標準,而且企業標準中包含的質量指標和企業自我規定的管理要求,并不能都視作食品安全標準要求,予以處罰不符合立法目的和邏輯[3]。

  對此,條例首先明確企業標準中的“食品安全指標”應當嚴于國家標準或者地方標準。所謂食品安全指標是指對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害的危險的指標,不包括質量等與食品安全無關的指標。其次,要認識到食品安全監管本質上是風險管理,“安全”是指生命健康安全。當執行食品企業標準生產的食品符合食品安全標準要求、不存在食品安全問題時,也就說明食品安全管理機關還沒有將此類不符合作為風險控制要求和強制性義務,因此不應當從食品安全方面予以否定性評價。另外,2018年實施的《標準化法》取消了企業標準備案的要求。但為了保證食品安全,條例對于食品安全指標嚴于食品安全國家標準或者地方標準的企業標準,仍然要求應當報省級衛生行政部門備案。因此,并不是所有的食品企業標準都必須備案,并且備案是將企業標準存檔、備查的行為,備案部門不應當進行實質性審查,不得拒絕備案。

  九、明確了食品委托加工法律性質

  條例第二十一條規定:“食品、食品添加劑生產經營者委托生產食品、食品添加劑的,應當委托取得食品生產許可、食品添加劑生產許可的生產者生產,并對其生產行為進行監督,對委托生產的食品、食品添加劑的安全負責。受托方應當依照法律、法規、食品安全標準以及合同約定進行生產,對生產行為負責,并接受委托方的監督。”

  《食品安全法》規定,食品生產經營者對其生產經營食品的安全負責。委托加工的預包裝食品同時標示有委托單位(名義生產者)和受托單位(實際生產者),發生食品安全違法行為的,是由其中一方承擔責任還是雙方均承擔責任,實踐中有不同認識。

  委托加工是市場行為,首先應當適用《民法總則》中委托代理的規定,但是承擔了民事責任并不意味行政責任的退出。按照責任自負的原則,受托方為實際的食品生產加工者,應該對生產行為的合法性負責;委托方是法律意義上的生產者,并對該食品承擔安全責任;委托方在承擔了食品安全責任后,可以依據雙方的委托加工合同,要求受托方承擔違約責任。規定受托方對生產行為負責,在于表明委托方是獨立于委托方的法律主體,盡管其對受托生產的食品不承擔食品安全責任,但必須遵守法律、法規和食品安全標準關于食品生產的一般義務條款,否則要對生產行為承擔相應責任。

  應當注意的是,如果受托方明知雙方合同約定違反法律強制性規定,仍然接受委托,其不得以委托加工合同的約定對外主張免責。因此造成消費者人身損害的,應當與委托方承擔連帶賠償責任。

  十、加強對變質、超過保質期以及回收食品的管理

  條例第二十九條:“食品生產經營者應當對變質、超過保質期或者回收的食品進行顯著標示或者單獨存放在有明確標志的場所,及時采取無害化處理、銷毀等措施并如實記錄。”有前述情形的,依照《食品安全法》第一百二十六條第一款、條例第七十五條的規定給予處罰。

  食品保質期是食品在標明的貯存條件下保持品質的期限。過期食品的管理與處置,是社會普遍關注的問題,也是食品安全監管和風險防范的重點。對于過期食品的管理,除原國家食品藥品監督管理總局《關于進一步加強對超過保質期食品監管工作的通知》等規范性文件外,尚缺乏法律層面的明確規定。由于大部分過期食品從外觀上難以分辨,一些不法生產經營者對即將過期或者已過期食品的生產日期進行篡改,或將已過期的、有包裝的食品化整為零,當作散裝食品繼續上架出售,嚴重侵害消費者利益,危害食品安全。對生產經營場所發現變質、超過保質期的定性查處一直是執法難點。生產經營者經常以未使用、無直接證據證明使用為由進行抗辯。

  執法實踐中,對于在生產經營場所發現了變質、超過保質期或者回收的食品,且沒有進行顯著標示或者單獨存放在有明確標志的場所,執法人員應當進行全景式取證,固定直接證據,重視現場檢查和詢問調查,結合現場設施設備、進貨記錄等情況,判斷食品生產經營者是否使用了變質、超過保質期或者回收的食品。在沒有直接證據證明使用的情況下,不宜簡單認定為生產經營用超過保質期的食品原料生產食品的違法行為。

  另外,條例在“放管服”方面也做了有益的規定,有利于企業自主經營,發揮競爭優勢。例如,條例明確了回收食品的定義,是指已經售出,因違反法律、法規、食品安全標準或者超過保質期等原因,被召回或者退回的食品,不包括依照《食品安全法》第六十三條第三款的規定可以繼續銷售的食品,有效降低了企業因經營需要發生的調貨、換貨被誤認為違法的風險。再比如,規定食品生產經營者可以在食品安全標準規定的實施日期之前實施,并公開提前實施情況,解決了長期困擾企業的標準能不能提前實施問題。

  對食品安全違法行為“處罰到人”,是全面貫徹習近平總書記關于食品安全“四個最嚴”要求,加大食品領域執法力度的重要措施,也是本次條例修訂的最大亮點。

  食品安全風險監測是《食品安全法》確立的一項重要法律制度,指通過系統和持續地收集食源性疾病、食品污染以及食品中有害因素的監測數據及相關信息,并進行綜合分析和及時通報的活動。

  根據《食品安全法》的規定,國家實行食品安全信息統一公布制度。公布食品安全信息,應當做到準確、及時,并進行必要的解釋說明,避免誤導消費者和社會輿論。

  《食品安全法》規定,食品生產經營者對其生產經營食品的安全負責。

    毛偉旗,毛睿涵.對《食品安全法實施條例》的實務解讀[J].中國食品藥品監管,2019(12):20-27.
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